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Comentarios acerca del Informe de Evaluación Mutua de Uruguay por parte del GAFILAT

Enero 2020

 

GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE LATINOAMÉRICA (GAFILAT)

INFORME DE EVALUACIÓN MUTUA URUGUAY

 

Dpto. de Compliance de Brum Costa Abogados  

 

  • INTRODUCCIÓN

Días atrás el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (en adelante “GAFILAT”) publicó en su página web el “Informe de Evaluación Mutua de la República Oriental del Uruguay” (en adelante el “Informe”), el cual fuera aprobado durante la XL Reunión del Pleno de Representantes del GAFILAT, celebrada los pasados días 5 y 6 de diciembre de 2019 en la ciudad de Arequipa, Perú.

El mismo refiere al sistema de prevención del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (en adelante “PLAFT”) de nuestro país, y se ubica en el marco de la “Cuarta Ronda de Evaluaciones Mutuas”, realizada en base a la Metodología de Evaluación establecida por el Grupo de Acción Financiera Internacional (“GAFI”) en el año 2013.

Seguidamente comentaremos los principales aspectos del Informe.

  • ASPECTOS CLAVE PARA ENTENDER LA EVALUACIÓN

La evaluación mutua implica el análisis de dos grandes puntos referidos al sistema de PLAFT del país evaluado: en primer término, el cumplimiento técnico de las 40 Recomendaciones del GAFI, esto es el nivel de adecuación de su marco jurídico e institucional a lo dispuesto por dichas Recomendaciones. Por otra parte, la efectividad del sistema, es decir la medida en que el referido marco legal e institucional está produciendo los resultados esperados.

En lo que respecta al cumplimiento técnico, la metodología establece cuatro niveles de medición (orden decreciente): cumple, cumple mayormente, cumple parcialmente y no cumple (con cada Recomendación GAFI). También se establece la categoría “no aplicable” si correspondiere conforme a la realidad específica del país evaluado.

En cuanto a la efectividad, la metodología estipula once “resultados inmediatos” a ser alcanzados por el país evaluado, dentro de los cuales se fijan cuatro niveles de desarrollo (orden decreciente): alto, sustancial, moderado y bajo. Dichos “resultados inmediatos” versan, en líneas generales, sobre el desempeño del país evaluado en la comprensión de los riesgos de lavado de activos/financiamiento del terrorismo (en adelante “LA/FT”) a los que se encuentra expuesto, la cooperación internacional, la supervisión de los sujetos obligados a efectuar controles de LA/FT, el nivel de reportes de operaciones sospechosas realizados por los sujetos obligados, el uso de indebido de entidades jurídicas y la transparencia sobre la titularidad de las mismas, el desarrollo de la inteligencia financiera y la eficacia del sistema judicial en el combate a los delitos de LA/FT.

Respecto de la estructura general de la evaluación, en primer lugar el Informe analiza todo lo relativo a la efectividad del sistema. Para ello, presenta los “hallazgos principales”, sus respectivas “acciones recomendadas”, y analiza el nivel de efectividad alcanzado de los “resultados inmediatos” involucrados, todo esto en torno a siete puntos centrales que hacen a una sólida composición del sistema PLAFT: “Políticas nacionales anti LA/FT y coordinación” (Capítulo 2), “Sistema legal y problemas operativos” (Capítulo 3), “Financiamiento del terrorismo y financiamiento de la proliferación” (Capítulo 4), “Medidas preventivas” (Capítulo 5), “Supervisión” (Capítulo 6), “Personas y estructuras jurídicas” (Capítulo 7) y “Cooperación internacional” (Capítulo 8).  Posteriormente el Informe presenta un “Anexo de cumplimiento técnico”, en donde se evalúa al detalle este punto en relación a cada una de las (40) Recomendaciones del GAFI.

Como último punto clave, es importante tener en cuenta que los resultados de la evaluación determinan la inclusión o no del país evaluado en listas internacionales elaboradas por el GAFI, con el fin de poner en conocimiento de los países cuáles son las jurisdicciones que son consideradas de “alto riesgo de LA/FT” (por no cumplir con sus Recomendaciones), o bien cuáles están siendo objeto de un seguimiento especial (por aplicar deficientemente dichas Recomendaciones). Esto naturalmente incide de forma directa en la posibilidad de realizar transacciones financieras internacionales, incluyendo el mantenimiento de corresponsalías bancarias, el envío y la recepción de pagos, la constitución de seguros por parte de empresas multinacionales y la realización de transacciones en el ámbito del mercado de valores internacional, por lo que una evaluación satisfactoria resulta de vital importancia para la vida económica-financiera del país evaluado.

Respetando el orden del Informe, a continuación analizaremos todo lo relativo a la efectividad (en torno a los siete grandes puntos antes mencionados), para luego hacer referencia al cumplimiento técnico del sistema PLAFT de nuestro país.

  • POLÍTICAS NACIONALES ANTI LA/FT Y COORDINACIÓN

Como hallazgos principales en cuanto a este punto, el Informe sostiene que “existe una importante oportunidad de mejora respecto a la recolección de datos para sustentar posteriores análisis que permita al país una comprensión más equilibrada de sus riesgos de LA/FT” (destacado nuestro), principalmente en lo referido al riesgo proveniente del sector no financiero. En este sentido reconoce algunas debilidades de la Evaluación Nacional de Riegos de LA/FT realizada por Uruguay y que fuera aprobada en 2017 (en adelante “ENR”), en tanto no especifica el riesgo de cada una de las categorías de actividad que componen dicho sector, así como tampoco profundiza en el análisis de riesgo de financiamiento del terrorismo (FT).

Como aspecto positivo, el Informe destaca la existencia de una “sólida” coordinación y cooperación nacionales en materia de PLAFT, hecho que pone de manifiesto la existencia de uno de los pilares fundamentales del sistema, esto es la efectiva interacción entre las instituciones públicas encargadas de prevenir y combatir los delitos de LA/FT.

En lo referido a las acciones recomendadas, y consecuentemente con lo anterior, el Informe apunta a la realización de un análisis más profundo y detallado de los riesgos de LA/FT a los que se encuentra expuesto el país, con especial énfasis en el sector no financiero. Como particularidad, recomienda evaluar en forma específica el riesgo de LA derivado de la producción local de cannabis.

En relación a los “resultados inmediatos” vinculados a este punto (concretamente resultado inmediato N.1), el Informe evalúa como altamente positiva la información recolectada a partir de la última ENR (principalmente el conocimiento de las amenazas y vulnerabilidades del país), la regulación de la producción y comercialización del cannabis, la confección y utilización de matrices de riesgo por parte de los sujetos obligados financieros, la evaluación y seguimiento de las “Organizaciones Sin Fines de Lucro” (“OSFL”), la correcta elaboración de la Estrategia Nacional 2017-2020 y el cumplimiento paulatino de sus metas, entre otras variables. Sin perjuicio de ello, se mencionan algunas insuficiencias en relación a los puntos anteriores, que llevan a concluir el nivel moderado de efectividad en este punto.

  • SISTEMA LEGAL Y PROBLEMAS OPERATIVOS

En cuanto a los hallazgos principales, el Informe destaca el trabajo de la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central del Uruguay (“UIAF”), especialmente en lo referido a los informes de análisis estratégico elaborados por dicho organismo, así como la metodología utilizada para la evaluación de los Reportes de Operaciones Sospechosas de LA/FT (“ROS”) que les son enviados por los sujetos obligados. En igual sentido destaca el “valioso” trabajo de los grupos interdisciplinarios, conformados por la propia UIAF, la Secretaría Nacional para la Lucha Contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (“SENACLAFT”) y el Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.

No obstante, el Informe advierte de algunas dificultades que puede aparejar el cambio del sistema procesal penal (de sistema inquisitorio a acusatorio) que atraviesa Uruguay con la aprobación del nuevo Código del Proceso Penal (C.P.P.), principalmente en materia de investigación e implementación del nuevo sistema. En similar sentido, se advierte que “se aprecian limitaciones en cuanto al desarrollo de investigaciones financieras paralelas proactivas”, así como que “el número de investigaciones, procesamientos y condenas por LA es limitado”.

Finalmente se concluye que, en buena medida, nuestro país persigue judicialmente a los autores de delitos de LA/FT, incluyendo el procesamiento de profesionales que asisten tales maniobras (contadores, abogados, escribanos), así como también se valoran acciones del Estado uruguayo en materia de incautación y decomiso de bienes obtenidos a partir de las referidas figuras delictivas.

Como acciones recomendadas en cuanto al punto bajo análisis, el Informe hace énfasis en la mayor asignación de recursos y capacidades operativas de la UIAF, el incremento de investigaciones en los sectores identificados como de alto riesgo en la ENR (usuarios indirectos de Zonas Francas, sector inmobiliario, prestadores de servicios societarios y sector financiero), la continuación en la adecuada implementación del sistema acusatorio (nuevo C.P.P.) y en el fortalecimiento de las autoridades judiciales, así como también en la mayor aplicación de sanciones y medidas tendientes a garantizar niveles más altos de incautaciones y decomisos, tanto en el país como en el exterior (en este último caso mediante cooperación judicial internacional).

Finalmente y en base a lo anterior, el Informe concluye que los resultados inmediatos asociados a este punto (Nros. 6, 7 y 8) tienen un nivel moderado de efectividad.

  • FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y FINANCIAMIENTO DE LA PROLIFERACION

Como hallazgos principales, en primer término el Informe destaca algunos avances realizados por nuestro país en materia de FT. En lo que respecta a los sujetos obligados, dichos avances refieren a la implementación de herramientas automatizadas por parte de sujetos del sector financiero, a la hora de verificar y actualizar las listas emanadas de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. En lo referido a los organismos estatales, menciona la reciente evaluación de riesgo y seguimiento realizado a las OSFL, así como la incorporación de éstas como sujetos obligados.

No obstante lo anterior, el Informe afirma que “se advierten ciertas limitaciones en la comprensión del riesgo de FT por parte de las autoridades competentes”, así como también “No se aprecia que exista conocimiento amplio sobre las distintas medidas alternativas que podrían ser aplicadas en casos donde una condena de FT no sea posible, o sobre las eventuales medidas de disrupción que podrían adoptarse”.

Consecuentemente a lo que se viene de mencionar, como acciones recomendadas el Informe habla del aumento del nivel de conocimiento y comprensión de los riesgos de FT por parte de todos los operadores del sistema; fortalecimiento de las capacidades y coordinación entre autoridades competentes relevantes para aplicar sanciones que sean efectivas, proporcionales y disuasivas; y la continuación con los esfuerzos relacionados a la supervisión de los sujetos del sector no financiero.

Finalmente, el Informe concluye que los resultados inmediatos asociados a este punto (Nros. 9, 10 y 11) tienen un nivel moderado de efectividad.

  • MEDIDAS PREVENTIVAS

En cuanto a los hallazgos principales, el Informe habla de una mayor eficacia en cuanto a la mitigación y control de los riesgos de LA/FT por parte de los sujetos del sector financiero frente a los del sector no financiero, lo cual parte de distintos niveles de conocimiento que se tiene sobre los mismos. A la hora de evaluar la identificación de los riesgos, se menciona que existen aún “falencias importantes”, sobre todo “tomando en cuenta el contexto de cada uno de los sectores, en particular aquellos identificados como vulnerables en la ENR (inmobiliario, proveedores de servicios societarios y fideicomisos y zonas francas)”.

Asimismo, el Informe destaca que “Existen APNFD (sujetos obligados del sector no financiero) que presentan un bajo nivel de reporte (contadores, abogados, zonas francas, constructoras, vendedores de metales preciosas) y otros que, por su relevancia en cuanto al riesgo, requieren una necesidad de mejora (escribanos, inmobiliarias, rematadores y proveedores de servicios societarios).” (destacados nuestros).

En consecuencia, las acciones recomendadas refieren especialmente al sector no financiero. En este sentido se destaca la aplicación de medidas la divulgación y comprensión de los riesgos de LA/FT, el desarrollo de los análisis de riesgos de los sectores de actividades aún no evaluados (dentro del sector no financiero), el brindado de capacitación y retroalimentación a los sujetos no financieros sobre tipologías e indicadores de posibles operaciones inusuales y/o sospechosas y, en líneas generales, el fortalecimiento en la implementación de medidas preventivas para todo el referido sector.

Por último, el Informe concluye que el resultado inmediato asociado a este punto (Nro. 4) tiene un nivel moderado de efectividad.

  • SUPERVISIÓN

En cuanto a los hallazgos principales, el Informe es concluyente en tanto afirma que dentro del sector financiero, “el proceso de licenciamiento y registro de las IF (instituciones financieras) llevado a cabo por el BCU impide en buena medida que los criminales o sus asociados ingresen al mercado” (destacado nuestro). Igual de concluyente resulta al afirmar que, dentro del sector no financiero, “no se cuenta con mecanismos para impedir que los delincuentes y sus asociados tengan una participación significativa u ocupen un cargo gerencial en éstas.” (destacados nuestros).

No obstante, el Informe destaca en igual medida los esfuerzos inspectivos llevados adelante tanto por la Superintendencia de Servicios Financieros del BCU (“SSF”) como por la SENACLAFT, los cuales a su juicio han sido realizados en base a un conocimiento cabal de los riesgos, así como practicados de acuerdo a un enfoque basado en riesgos, “contando para ello con procedimientos y matrices de riesgo”. Concretamente respecto de la SENACLAFT, cabe destacar la necesidad detectada por el Informe de ampliar tanto los recursos como el proceso de supervisión.

Como último punto, el Informe concluye que “La SSF y la SENACLAFT han realizado esfuerzos considerables en materia realimentación, capacitación y sensibilización de los SO (sujetos obligados). Sin embargo, es necesario enfocar mayores esfuerzos especialmente en las APNFD (sector no financiero) para que comprendan sus obligaciones y los riesgos de LA/FT.” (destacados nuestros).

Consecuentemente a lo anterior, las acciones recomendadas refieren a la aplicación de controles para evitar que los criminales ingresen en cargos gerenciales o de control de sociedades del sector no financiero (tal y como sucede hoy con el sector financiero); a la ampliación de la supervisión en los sujetos del sector no financiero; a la mayor asignación de recursos a la SENACLAFT; y a la continuación con las actividades de apoyo y concientización dirigida a los supervisados.

Por último, el Informe concluye que el resultado inmediato asociado a este punto (Nro. 3) tiene un nivel moderado de efectividad.

  • PERSONAS Y ESTRUCTURAS JURÍDICAS

En relación a los hallazgos principales, la valoración de nuestro sistema por parte del Informe fue notoriamente positiva. En tal sentido, se destaca la publicidad y disponibilidad de la información básica sobre los tipos y características de las personas y estructuras jurídicas; la adecuada identificación, comprensión y evaluación de los riesgos por parte de las autoridades competentes; la implementación de medidas para impedir el uso indebido de las personas y estructuras jurídicas para propósitos de LA/FT; y la existencia y suficiencia del registro de beneficiarios finales (“BF”) a cargo del BCU (Ley Nro.19.484 y su reglamentación).

Sin perjuicio de los aspectos positivos, el Informe también menciona la necesidad de adecuación de recursos de la Auditoría Interna de la Nación (“AIN”) para fortalecer el proceso de supervisión y verificación; la falta de revisión de la información disponible en el registro de BF antes mencionado por parte de la UIAF; y la necesidad de mejora de la cuantía de las sanciones pecuniarias ante incumplimientos de la obligación de información de BF.

En efecto, las acciones recomendadas se centran en el reforzamiento de las competencias y capacidades inspectivas de la AIN, en la aplicación de medidas tendientes a que todas las entidades cumplan con sus obligaciones en materia de registro de BF, y en la efectiva coordinación entre la UIAF -como verificadora de información disponible en el registro- y la AIN -como autoridad de contralor y sancionatoria-.

Al igual que en los casos anteriores, el Informe concluye que el resultado inmediato asociado a este punto (Nro. 5) tiene un nivel moderado de efectividad.

  • COOPERACIÓN JUDICIAL INTERNACIONAL

En relación a los hallazgos principales sobre este punto, el Informe destaca una estructura jurídica e institucional que fomenta la cooperación “constructiva”, en tanto la UIAF y demás autoridades competentes pueden prestar cooperación internacional en materia de inteligencia financiera e investigativa. Asimismo, se menciona que nuestro país cuenta con un enfoque “colaborativo” en la materia, ya que se brinda asistencia internacional acorde a las solicitudes recibidas, dándosele prioridad a aquellas que refieran a delitos antecedentes de LA/FT (lo cual se establece mediante protocolo de la Autoridad Central).

Por su parte, el Informe observa los tiempos de respuesta en la asistencia brindada en materia de inteligencia financiera e investigativa; asimismo identifica “oportunidades de mejora” en cuanto a la precisión y actualización de la información sobre BF; y verifica deficiencias respecto al levantamiento de estadísticas sobre solicitudes cooperación.

Conteste con lo anterior, las acciones recomendadas versan sobre la mejora en los tiempos de respuesta de las solicitudes de cooperación internacional; el fortalecimiento de las capacidades de la Autoridad Central en cuanto a generación de datos estadísticos; y la continuación de una eficiente implementación del registro de BF, con el objetivo de mejorar la cooperación y el brindado de información a terceros países.

Al igual que en los casos anteriores, el Informe también concluye que el resultado inmediato asociado a este punto (Nro. 2) tiene un nivel moderado de efectividad.

  • CUMPLIMIENTO TÉCNICO

Tal y como se mencionó en la parte introductoria, el Informe incluye un anexo final en donde se analiza el cumplimiento técnico de cada una de las 40 Recomendaciones del GAFI por parte de nuestro país. De forma de no extender innecesariamente la exposición, a continuación se hará un comentario general de este aspecto.

En lo referido al cumplimiento técnico de las 40 Recomendaciones GAFI, cabe afirmarse que el Informe adoptó una tendencia similar a la seguida a la hora de evaluar la efectividad: en este sentido, se establece que el sistema PLAFT del Uruguay “cumple mayormente” con la totalidad de las Recomendaciones (dicha calificación se obtuvo en 23 de las 40 recomendaciones), mientras que en muchas de ellas se alcanza un nivel de cumplimiento pleno (la calificación “cumple” se obtuvo en 16 recomendaciones). Por último, se determinó la no aplicabilidad de la Recomendación N.17, totalizando de esta manera las 40.

  • CONCLUSIÓN FINAL

A modo de conclusión final, cabe decirse que si bien nuestro país no se encuentra exento de debilidades y necesidades de mejoras (por lo que no caben dudas que se debe continuar transitando el camino andado, de forma tal de lograr una profundización transversal del tema en todos los actores), cuenta con un sistema de prevención de LA/FT sólido y en funcionamiento, que a la luz de los resultados de la evaluación del GAFILAT pareciera tener fortalezas aún mayores a las que se preveían con anterioridad a su realización.

 

Descargue el archivo en formato .pdf: BC comentarios informe de evaluación mutua GAFILAT (enero 2020)